У попередній публікації «Z» торкнувся теми формування в Україні повітів – проміжної ланки адміністративно-територіального устрою, яка має замінити нинішні райони внаслідок децентралізаційної реформи.
У цьому матеріалі ретельніше зупинимося на моделях повітового устрою конкретного історичного реґіону, Галичини, розглянувши проекти двох українських фахівців з питань місцевого самоврядування та державного управління – керівника Центру політико-правових реформ Ігоря Коліушка та експерта «Реанімаційного пакету реформ» Юрія Ганущака.
З повною схемою повітового устрою України Коліушка можна ознайомитися в попередній публікації. Натомість карту-модель Ганущака взято з його книжки «Територіальна організація влади».
Повітові центри: все очікувано
За Ігорем Коліушком, у Галичині може сформуватися 16 повітів: 8 – у Львівській області, по 4 – в Івано-Франківській та Тернопільській. Модель Юрія Ганущака складається з повітів більшого масштабу: на Львівщині може постати 6 повітів, на Тернопільщині та Івано-Франківщині – по 3.
Для порівняння, сьогодні галицькі області структурно розділені аж на 51 район: 20 районів припадають на Львівську область, 17 – на Тернопілля та 14 – на Прикарпаття. Якщо більшість повноважень спуститься до рівня громад, то потреба в такій районовій мережі відпаде. Громадам доведеться згуртуватися в адміністративно-територіальні одиниці нового кшталту, які будуть спроможними ефективно виконувати повноваження «проміжної ланки» в державному управлінні. За проектом Коліушка, кожен галицький повіт охопить у середньому три колишні (тобто сьогоднішні) райони; за проектом Ганущака – чотири.
Щодо повітових центрів, то погляди експертів цілковито збігаються. Всі 12 пропонованих Ганущаком центрів відображені також і в проекті Коліушка. Кожне з цих міст є очевидним крайовим лідером, тож цілком імовірно, що їх зрештою й буде номіновано у новий статус. Насамперед згадаємо три ключових поліси, довкола яких гуртуватимуться «нові райони» – це обласні центри: Львів, Івано-Франківськ і Тернопіль, – вони також будуть реґіональними центрами.
Коліушко з Ганущаком солідарні, що на Львівщині мають сформуватися: Червоноградський, Бродівський, Самбірський, Дрогобицький і Стрийський повіти; на Івано-Франківщині – Коломийський та Калуський; на Тернопільщині – Кременецький і Чортківський.
«Стрийський, Дрогобицький, Самбірський повіти – там просто нема альтернативи, – зазначає Ігор Коліушко у коментарі «Z». – Є велика кількість арґументів на користь такого вирішення, що інших варіантів просто не може бути. Або візьміть Тернопільщину: Кременець – очевидний лідер на півночі області, Чортків – на півдні. Щодо них жодних сумнівів немає. Схожа ситуація на Івано-Франківщині, де безумовними центрами є Коломия та Калуш».
Поза тим, за Коліушком, у Львівській області також мають постати повіти з центром у Городку та Золочеві, у Франківській – Надвірнянський повіт, у Тернопільській – Бережанський. «Тут може бути дискусія, яке місто робити центром повіту: в одних варіантах я бачив Теребовлю центром, хоча мені більш вдалим видається варіант із Бережанами», – коментує Коліушко.
У моделі Ганущака ці чотири повіти інтеґровані до інших, більших.
Як проектуються повіти
Експерти моделювали повітовий устрій, виходячи з тих ключових функцій, котрими має заопікуватися врядування на проміжному рівні. «Концептуальні засади адміністративно-територіального устрою визначаються спроможністю реалізації певного переліку владних повноважень органами місцевого самоврядування або виконавчої влади на певному рівні, – пояснює «Z» Юрій Ганущак. – На кожному рівні мають зосереджуватися повноваження публічної влади, притаманні для цього рівня, які неефективно передавати або на нижчий, або на верхній рівень. За принципом субсидіарності всі повноваження "закидаються" на сам низ, і далі ми аналізуємо: чи можуть адміністративно-територіальні одиниці відповідного рівня впоратися з цими повноваженнями, чи їх слід передати вище».
У випадку з повітами йдеться насамперед про надання кваліфікованої медичної допомоги вторинного рівня: стаціонарна лікарня, фахівці різнопланових медичних спеціалізацій тощо. Крім того, на рівні «нового району» базуватимуться контролюючі та координуючі державні органи. Повіти також заопікуються діяльністю інтернатів та інших специфічних соціальних установ.
«В Україні велика проблема з наданням медичних послуг вторинного рівня, – коментує Ганущак. – Візьмімо середньостатистичний район, у якому мешкає 20 тисяч осіб. Цієї кількості населення недостатньо для існування повноцінної лікарні. Для прикладу, ми створюємо хірургічний відділ. У хірурга – недостатнє навантаження, що також впливає і на підтримку його кваліфікації. Спеціаліст або пропаде, або відділ попросту закриють. Таким чином, у районних лікарнях не витримано повного комплекту, котрий вимагається для лікування людини на вторинному рівні. Краща ситуація є у великих містах, котрі мають великі лікарні, але на районному рівні цього нема».
Зі слів Ганущака, в низці районів України склалася ситуація, коли люди звертаються по медичну допомогу не до своєї районної лікарні, а до найближчого великого міста. Отже, одне місто може обслуговувати кілька районів. Це, звісно, спричиняє істотні диспропорції і в навантаженні на лікарів, і в бюджетних опціях. З іншого боку, такі ситуації можна трактувати як зразок польового «повітування».
«Є три основні вимоги до госпітального округу, – зазначає Юрій Ганущак. – Перша: достатня кількість потенційних пацієнтів. На цій території має мешкати щонайменше 150 тисяч осіб. Друга вимога – повний комплект з надання медичних послуг. Тобто якщо ми формуємо стандарт, котрий передбачає функціонування 20 відділень, то всі 20 відділень мають функціонувати на цій території (вони можуть бути "розкиданими"). Третя вимога – доступність медичної послуги до пацієнта. Це також диктує параметри госпітального округу: фактично, відстань між краєм повіту й центром не має перевищувати 80 кілометрів. Ось ці три параметри, власне, і є ключовими для того субреґіонального рівня, який в Україні називатимуть повітом. Його спеціально назвали повітом, а не районом, для того щоб сказати: ми створюємо нову адміністративно-територіальну одиницю».
Чим добрий і чим поганий громіздкий повіт
Різниця в підходах до моделі повітового устрою найбільше помітна на прикладі Львівського повіту, який у проекті Ганущака розтягується від кордону з Польщею і до Тернопільської області. Схема Коліушка у цьому ареалі доповнена Городоцьким та Золочівським повітами.
«Нема потреби робити такий великий повіт, – коментує Коліушко. – На заході виходить хороший повіт із трьох нинішніх районів: Яворівського, Мостиського та Городоцького. Кількість населення – приблизно 250 тисяч. Цього достатньо для функціонування повноцінного повіту та госпітального округу. Інша річ, що там нема великої лікарні. Але ж люди не можуть бути заручниками совєцького устрою, який не передбачав створення там повноцінної лікарні. Зараз не вистачає грошей на госпіталь – але з часом вони з'являться, і буде хороший медзаклад».
Львів і справді виступає потужним центром для довколишніх районів, частково нівелюючи потенціал сусідніх повітів. Мешканці Яворівщини, ймовірно, надаватимуть перевагу не Городку, а волітимуть подолати зо два десятки зайвих кілометрів, аби дістатися до лікарні в обласному центрі. Подібна ситуація, скажімо, з Жовківщиною. Важко собі уявити, що мешканець Жовкви поїде на операцію до Червонограда як пропонованого повітового центру, а не до Львова. Тим більше, коли ми згадаємо про нинішній стан автосполучення між Жовквою та Червоноградом…
Тож перед авторами реформи постане серйозна дилема: або відобразити у повітах наявні міжрайонні зв'язки (приклад – Львівський повіт з моделі Ганущака), або ж виходити з потенціалу та перспектив розвитку на майбутнє (приклад – кшталтування Городоцького повіту в моделі Коліушка; зведення нової лікарні).
Громада робить повіт
Ігор Коліушко розробляв модель повітового устрою, намагаючись витримати нинішні кордони районів. У його схемі лише три райони розподілено між різними повітами: Жидачівський, Збаразький та Зборівський. Решта відображені в схемі цілісними. «Це не є догма. Я лише намагався продемонструвати, яким може бути повітовий устрій і якими можуть бути повітові центри. Безумовно, кожен випадок треба розглядати окремо. Ми якраз і виступаємо за зміну нинішнього адміністративно-територіального устрою, бо цей устрій є недосконалим», – каже Коліушко.
Юрій Ганущак моделював мапу адміністративно-територіального устрою, промальовуючи межі й повітів, й громад. А отже, його повітова схема набагато більше відходить від нинішніх районових кордонів. «Базова одиниця – це громада. Повіти будуть створюватися тільки на наступному етапі, після того як буде створено громади. Тоді повіти вже прив'язуватимуться до громад», – пояснює Ганущак.
Загалом беручи, експерти закликають трактувати змодельовані мапи як варіанти можливого повітового устрою, а не доконані проекти. «Не дивіться поки що на карти, – каже Юрій Ганущак. – Мої розрахунки йшли як наукова робота. Я лише намагався з'ясувати: чи це працює, чи це можливо? Це спроба перевірити, чи теорія діє. Ми можемо пропонувати свої ідеї, але рішення ухвалюватимуть компетентні органи. Для прикладу, щодо повітів вагоме значення матиме позиція Міністерства з питань охорони здоров'я».
З цією думкою солідаризується й Ігор Коліушко. «Не треба казати, що вже є готові мапи. Ліпше зазначити: вже є високий рівень розробки майбутнього повітового устрою. Є пропозиції Коліушка, є пропозиції Ганущака, є пропозиції інститутів, є пропозиції міністерства – треба сідати, дискутувати, вибирати».
