Уявіть, що ви намагаєтеся описати фабулу мексиканського "мила" після перегляду однієї-єдиної серії, ну, скажімо, 257-ї. Не знаючи, звідки єсть пішла Хуаніта, і хто кому — Педро, ви гарантовано не розберетеся в хитросплетіннях режисерського задуму. Ваша оповідь буде невигадливим переказом, аматорською чорно-білою фотографією одного фрагмента гігантської мозаїки, яка складається з сотень тисяч елементів.
Саме так часом виглядали думки експертів, котрі намагалися дати оцінку ухваленому Верховною Радою пакету документів щодо особливостей місцевого самоврядування на не контрольованих Києвом територіях Донбасу.
Підозріле ігнорування передісторії не дозволяє не тільки прагматично оцінювати зміст ухвалених парламентом актів, а й холоднокровно прогнозувати наслідки їх можливого застосування.
Отже, на вечірньому засіданні 17 березня ВР ухвалила три пов'язані між собою документи — Закон "Про внесення змін до статті 10 Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" і дві постанови — "Про визначення окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей, у яких встановлюється особливий порядок місцевого самоврядування" і "Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями".
Щоб зрозуміти, що саме втілилося в букву закону й чому, необхідно повернутися бодай на кілька "серій" назад.
Конкретно — у червень минулого року. Саме тоді було оприлюднено "план Порошенка", що передбачав децентралізацію влади в регіоні (у тому числі й внесенням змін до Конституції); заходи для додаткового захисту російської мови; проведення дострокових місцевих і парламентських виборів; погодження призначення керівників державних адміністрацій з представниками Донбасу; створення робочих місць у регіоні та відновлення інфраструктури. Але — після роззброєння незаконних збройних формувань, відведення іноземних військ та озброєнь, звільнення адмінбудівель та відновлення контролю над кордоном.
Порошенко позиціював себе як "президент миру" і тому мав запропонувати певний мирний план, який можна було б показати не тільки громадськості, а й Заходу, котрий не бажав ескалації і не поспішав виділяти необхідні для української економіки кошти. Те, що план нездійсненний (бо очевидно суперечив задумам Москви та планам сепаратистів), на Банковій розуміли — це був ритуальний крок.
Люди з оточення українського президента, з якими доводилося обговорювати "план Порошенка", переконували тоді: головковерх готовий до силового вирішення питання. Але необхідно пройти шлях до кінця: показати готовність до мирного врегулювання — переконати Захід у незговірливості протилежної сторони — перейти до активної воєнної фази. При цьому "план Порошенка" міг бути реалізований, але після воєнного звільнення не контрольованих Києвом територій, і розглядався як можливий механізм післявоєнного умиротворення заколотного регіону.
Звертаємо увагу: призначення Гелетея і Муженка, картинне звільнення Краматорська й Слов'янська відбулися вже після оприлюднення мирного плану Порошенка. У липні минулого року джерела в АП стверджували: міністр оборони і начальник Генштабу переконували головковерха, що у ЗСУ вистачить сил і засобів для воєнного розв'язання конфлікту в Донбасі. Наскільки можна судити, план полягав у поступовому видавлюванні противника до держкордону, встановленні послідовного контролю над звільненими територіями і повномасштабному оточенні Донецька й Луганська. Такий варіант президентові подобався. Безперечно, бентежив російський фактор. Але ті ж таки джерела в АП переконували: президент хоча теоретично й допускає, але не вірить у повноцінне вторгнення й масштабну участь частин ЗС РФ у бойових діях. А з найманцями та бандами сепаратистів, які розкладаються зсередини, військові обіцяли впоратися. "Президент готовий воювати і вірить у швидку перемогу", — переконували мене співрозмовники. Жартували, що парад на честь Дня незалежності заплановано не тільки в Києві, а й у Донецьку. Чи не жартували?
24 серпня, коли головковерх, міністр оборони і начальник Генштабу милувалися на Хрещатику колонами техніки, перекинуті через кордон російські війська почали повномасштабне оточення Іловайського угруповання. (Участь частин ЗС РФ у боях з українськими силовиками неодноразово підтверджувалася. Оприлюднений днями відеозапис допиту бійцями батальйону "Донбас" військовослужбовців 6-ї окремої танкової бригади і 31-ї окремої десантно-штурмової бригади — лише один з доказів).
26 серпня, коли становище українських військ стало критичним, Петро Порошенко зустрічається в Мінську з Владіміром Путіним. Про деталі переговорів було відомо небагато, але після повернення глав держав у свої столиці в пресу потрапляє інформація про можливі близькі переговори за участі глав держав, міжнародних посередників і представників "ДНР" і "ЛНР". Місцем їх проведення називають Мінськ. Раніше було ухвалено рішення про проведення в білоруській столиці переговорів у форматі ОБСЄ—Росія—Україна, де мали обговорюватися питання про повноцінний допуск зарубіжних експертів до місця катастрофи "Боїнга", обмін полоненими й уточнення характеру роботи ОБСЄ. Тепер уточнювалися не тільки склад учасників, а й порядок денний. Уголос заговорили не про тимчасове припинення вогню, а про довгострокове перемир'я і готовність Києва йти на серйозні поступки заради припинення масштабних бойових дій.
1 вересня в Мінську під час засідання тристоронньої контактної групи представники "ДНР" і "ЛНР" уперше заговорили про свою готовність залишатися частиною єдиної України. У відповідь на особливий політичний і економічний статус. 3 вересня, коли наше угруповання вже було розгромлене, а обіцяний "коридор" перетворився на братську могилу для сотень українських бійців, відбулася телефонна розмова між Порошенком і Путіним. Того ж дня президент РФ заявив, що має план мирного врегулювання конфлікту в Донбасі. Впливовий український політик, який розмовляв у ті дні з президентом, на умовах анонімності повідомив: "Готується закон про "особливий статус".
Шукають прийнятну форму, щоб не виглядало як капітуляція. Потрібен перепочинок. Не пам'ятаю Петра Олексійовича таким розгубленим…"
5 вересня в Мінську було підписано "Протокол за підсумками консультацій Тристоронньої контактної групи щодо спільних кроків, спрямованих на імплементацію Мирного плану Президента України П.Порошенка та ініціатив Президента Росії В.Путіна".
У пункті 3 протоколу значилося — "Провести децентралізацію влади, у тому числі шляхом ухвалення Закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" (Закон про особливий статус).
Закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" ухвалили 16 вересня, що називається "через коліно". З порушеннями регламенту й процедури. У закритому режимі. ЗМІ цитували звернення Порошенка до депутатів: "Ці закони необхідно прийняти. Якщо цього не зробити — війна продовжиться, і в цьому буде винен кожен з вас особисто". У швидку перемогу, треба думати, вже ніхто не вірив.
Напередодні голосування президента намагалися переконати. Окремі представники депутатського корпусу пропонували два варіанти. Радикальний — запровадити воєнний стан і почати повномасштабне відбиття фактичної агресії. Компромісний — оголосити відторгнуті території тимчасово окупованими, негайно розпочати фактичну делімітацію умовного адміністративного кордону та його зміцнення. Як варіант — запровадити особливий порядок самоврядування на звільнених, а не на окупованих територіях для стимулювання місцевого населення. Але, у жодному разі, не брати на себе божевільних політичних і непідйомних економічних зобов'язань щодо територій, які неможливо контролювати.
Зобов'язання були й справді масштабні — Закон "Про особливий порядок" передбачав "право мовного самовизначення"; право органів самоврядування, виконавчих органів і територіальних громад самостійно укладати договори про прикордонне співробітництво з адміністративно-територіальними одиницями Російської Федерації; особливий порядок призначення керівників судів і органів прокуратури, що передбачає "участь органів місцевого самоврядування"; створення так званої народної міліції; спеціальний режим фінансування "відмінний від загального економічного режиму"; зобов'язання щодо "створення нових робочих місць, відновлення інфраструктури, переорієнтації промислового потенціалу; залучення інвестицій і кредитів" (встановивши при цьому, що видатки на держпідтримку є захищеними статтями Держбюджету). Інший, "суміжний" закон, ухвалений водночас ("Про недопущення переслідувань…"), звільняв від кримінальної відповідальності сепаратистів та учасників незаконних збройних формувань. За умови, що ці особи здали державним органам зброю і боєприпаси, звільнили адміністративні будівлі й випустили на свободу заручників. Амністія не поширювалася на осіб, які скоїли тяжкі злочини.
Банкова пояснювала свою згідливість щиро:
— воювати не готові, потрібен перепочинок; зберемося з силами — ще повоюємо;
— на ухваленні подібних законів наполягають Захід і, насамперед, Берлін, які зацікавлені в заморожуванні; без політичної та фінансової підтримки ЄС і МВФ наша економіка не витримає;
— Росія тисне, і в неї є інструменти для тиску; але Мінські угоди змусять її брати на себе частину відповідальності, а порушення домовленостей може призвести до масштабніших санкцій;
— треба виграти час, щоб розпочати реалізацію реформ;
— Закон "Про особливий порядок" все одно не виконуватиметься, у нього закладено "пастки".
Про "пастки". Закон "Про особливий порядок" передбачав проведення 7 грудня на неконтрольованих територіях місцевих виборів, на які (як вважали в Києві) Москва і сепаратисти не підуть. Крім того, до нього мав додаватися список територій, де застосовуватиметься "особливий режим самоврядування".
Вибори не відбулися. Списку територій Рада не затвердила. А тому закон, хоч і ухвалений, підписаний президентом і оприлюднений, не застосовувався.
Але те, що українська влада розглядала як "пастку" для противника, виявилося "пасткою" для неї самої. Законом "Про особливий режим…" теоретично малося на увазі, що нові повноваження наберуть чинності після нових місцевих виборів на відторгнутих територіях. Але чіткої значеннєвої і часової прив'язки не було. Більше того — у прикінцевих положеннях записано чорним по білому: "Закон набирає чинності з дня його оприлюднення". У листопаді Радбез рекомендував президентові скасувати закон, але цього зроблено не було. З осені минулого року закон в офіційній базі законодавства був позначений як "чинний". Увесь цей час він був чинним, просто не застосовувався.
Отже, "Мінськ-1" подавався Банковою як компроміс, необхідний для перепочинку. А перепочинок потрібен був для запуску реформ і посилення військової потуги. Вийшло? Оцінювати глибину військової думки при плануванні воєнних операцій останніх місяців пропоную читачеві самостійно. Оцінювати, наскільки ми просунулися в реалізації реформ з вересня, — теж.
Розрахунок на те, що після "першого Мінська" Москва поводитиметься обережніше, не виправдався. Розрахунок на те, що "Мінська-1" буде достатньо для отримання довгоочікуваного кредиту від МВФ, — теж.
А потім був наступ на ДАП і Дебальцеве, і виник "Мінськ-2". Знадобився новий перепочинок… Усе повторилося з абсолютною точністю. Втрата часу, втрата ініціативи, втрата територій. Непоправні людські втрати. Тільки цього разу з особливим цинізмом від нас письмово вимагали зробити те, що ми вже не просто пообіцяли, а записали в законі. Але не виконали. Тому що не збиралися. І тому що просто не могли. Ми ж вигравали час. А для чого?
І якщо в документах "Мінська-1" було абстрактне згадування про абстрактний закон, то в документах "Мінська-2" фактично цитувалися норми вже ухваленого, чинного закону. Про мову, амністію, народну міліцію, транскордонне співробітництво etc. І встановлювалися конкретні часові рамки — до якого терміну і що саме Київ зобов'язаний виконати. У тому числі — відводилося не більше 30 днів на законодавче закріплення списку територій з особливим режимом самоврядування, який Київ "забув" скласти торік. У чому підступ? Після оприлюднення цього списку чинний закон де-факто можна застосовувати. Незважаючи на те, що він суперечить Конституції, яка не визнає ніяких особливих статусів. Незважаючи на те, що в Києві могли вважати точкою запуску закону нові місцеві вибори. Адже в Москві й саморобних "новоросских" столицях можуть вважати інакше — прямого, залізобетонного зв'язку між новими виборами і новими повноваженнями в законі не спостерігалося.
Те, що відбулося в Раді 17 березня, було спробою виправити власну колишню помилку. З одного боку — зобов'язання, узяті на себе в Мінську. З іншого — розуміння, що ніякі нормальні вибори в "ДНР" і "ЛНР", які розширюють свою територію, нереальні, а забезпечувати "захищене фінансування" сепаратистського краю фізично неможливо й політично злочинно.
Єдиний вихід — ставити нові "пастки". Одночасно з переліком територій парламент ухвалив зміни до Закону "Про особливий режим…", у якому нарешті, у березні 2015-го, а не у вересні 2014-го, прямо передбачив, що:
— нові правила самоврядування окремі території отримують тільки після позачергових місцевих виборів;
— вибори проходять за українськими законами відповідно до вимог ОБСЄ і Бюро демократичних ініціатив та прав людини;
— кампанія проходить тільки після виведення всіх НЗФ, найманців та озброєнь з території України.
Тобто ставилися заздалегідь нездійсненні для тієї сторони умови. Розумно? У безвихідній ситуації — так. Але розумніше було не заганяти себе в глухий кут з самого початку.
Мав український парламент право вносити зміни до закону? А хто його може обмежити в цьому праві? Але цим кроком він дав привід Москві звинувачувати Київ у порушенні домовленостей "Мінська-2".
І питання не в тому, хто правий. А в тому, чи вважатиме це порушенням фактичний гарант угод — Берлін. А від позиції Меркель багато в чому залежить, наскільки тривалим виявиться черговий перепочинок. Вочевидь не останній.
Про Захід — трохи пізніше. А поки що два слова про третій документ — постанову "Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями". Його невиправдано палко коментують, хоча його Pr-навантаження, м'яко кажучи, істотно поступається значеннєвому.
По-перше, сусідство словосполучень "тимчасово окуповані території" та "особливий порядок місцевого самоврядування" видається дикуватим.
По-друге, якщо вони окуповані, то чому цього не позначити прямо в законі (якщо вже до нього все одно вносилися зміни), замість визначати їхній статус в окремій постанові.
По-третє, до проекту постанови було внесено поправку, згідно з якою окремі території Донбасу вважаються "тимчасово окупованими (…) до моменту виведення всіх незаконних збройних формувань, Збройних сил Російської Федерації, їхньої військової техніки". Однак у тексті постанови на сайті ВР ще вчора ця поправка чомусь була відсутня. Припустимо, технічний недогляд.
Але (і це по-четверте) у тексті зміненого закону "Про особливий режим…" згадування про Збройні сили Російської Федерації, їхню військову техніку немає. Тільки НЗФ, бойовики і найманці. Неузгодженість, однак.
Але це деталь. На жаль, те що відбулося минулого тижня в парламенті, важко назвати принципово важливим або принципово новим. Ухвалене 17 березня — усього лише слабкий відгомін ухваленого раніше. Запізніла робота над колишніми помилками. Спроба звільнитися від нездійсненних зобов'язань. Фіксація небажання (на щастя) йти на повідку у ворога й невміння (на жаль) нав'язати йому власний порядок денний.
"Воювати не хочете, миритися не вмієте, грошей просите, реформ не проводите. Вимагаєте посилення санкцій, а самі їх не запроваджуєте. Чи варто ставити тій же Меркель за провину, що вона не хоче влазити в третю світову заради країни, в якої така влада?", — процитував одкровення західного дипломата один з депутатів коаліції.
Чого варто Києву чекати від Заходу?
Довгоочікуваний транш від МВФ нарешті отримано — і це єдиний відчутний результат "Мінська-2". Говорити про перемир'я як про досягнення язик не повертається. І не тільки тому, що те, що відбувається зараз, важко назвати повноцінним перемир'ям — люди продовжують гинути. Біда в іншому — втрата Дебальцевого, смерть великої кількості людей в оточенні сталися вже після "Мінська-2". А отже, заявленої мети — запобігти загибелі людей — не досягнуто. Захід — Берлін і Брюссель, по суті, заплющили очі на фактичне грубе порушення домовленостей. І заплющують очі на ігнорування бойовиками зобов'язань з відведення важкого озброєння. Жорсткість санкцій обіцяють у разі "подальшої ескалації". А що це означає? "Якщо буде здійснено спробу захоплення Маріуполя…" Тобто Дебальцеве можна, а Маріуполь ні? Можливе захоплення Пісків, Авдіївки, Станиці Луганської або, скажімо, Артемівська — це ескалація чи ні?
У Берліна й Брюсселя немає іншого плану розв'язання конфлікту окрім "мінського формату". У Києва, схоже, немає ніякого. Тому Берлін так чіпляється за "Мінськ", а Київ — за Берлін. Залишитися сам на сам із Москвою страшно. Тим більше що Обама виявився близьким за духом Петру Олексійовичу. Такий самий "президент миру".
Чи варто докоряти Заходу? Ні. Це не війна Обами і не війна Меркель. У них інші інтереси, які, звісно, не завжди збігаються з українськими.
Канцлер Німеччини, яка справді зробила для України менше, ніж нам хотілося б, але більше, ніж Київ розраховував рік тому, зацікавлена в заморожуванні конфлікту. За будь-яку ціну.
У Європі так думає багато хто. І не тільки тому, що нікому не потрібна повноцінна Третя Світова. Але й з приземленіших міркувань. ЄС потерпає від санкцій не менше, ніж Росія. Шукає приводу їх послабити. В ідеалі — скасувати. "Мінський формат" такий привід надає. У цьому інтереси багатьох європейських столиць збігаються з інтересами Москви. Але не з нашими. Бо "заморозка", супроводжувана "заплющуванням очей" розв'язує руки Путіну.
Щоб подовжити життя мертвонародженому "Мінську", на Заході готові заплющувати очі на атаки бойовиків. І на спробу Києва уникнути фактичного виконання мінських угод.
Нам не варто розраховувати на повномасштабне кредитування й повноцінне політичне заступництво, поки реформи не стануть відчутними. Нам не варто розраховувати найближчим часом на постачання летального озброєння. Поки Київ не продемонструє готовності повноцінно воювати. Нам не варто розраховувати на миротворчий контингент, поки у Києва не з'явиться власний план мирного врегулювання (якщо вже обрали "президента миру"), а не варіації на тему планів Путіна й Меркель. Максимум, на що може поки що розраховувати Київ, — розширення місії ОБСЄ до тисячі, уточнення її функцій, початок переговорів з Москвою про можливий допуск "місіонерів" до моніторингу кордону. Ще непогано було б (зважаючи на реалії) переглянути інструкції співробітників місії ОБСЄ. Їм заборонено працювати в нічний час. І тому переважна частина фактичних порушень режиму припинення вогню ними не фіксується: уночі бойовики стріляють з гаубиць, а ОБСЄшники сплять…
Якщо все буде як завжди, якщо українська влада не зробить виразної спроби перетворитися з об'єкта на суб'єкт, з жертви на трударя і воїна… Буде новий "Мінськ", новий "перепочинок", нові "пастки". Нова ефектна, але від того не менш нудотна балаканина замість твердих учинків. Нові втрати. Часу. Територій. Довіри. Людей.
Країну втратити не дамо.
Сергій Рахманін,
